X
03 декабря, 08:13
18+

Государственный аппарат

24.12.2007, 12:49

2stopki-deneg.jpg «Власть» продолжает публикацию материалов, подводящих итоги последних восьми лет в разных сферах российской жизни. На этот раз обозреватель Игорь Федюкин оценивал, насколько Владимиру Путину удалось повысить эффективность и честность российского госаппарата.

Укрепление государства — центральный мотив президентства Владимира Путина. Именно укрепление государства Путин объявил своей главной целью, только став президентом, и именно укрепление государства объявляется сегодня его главным достижением. В 2000 году ситуация здесь, по словам Владимира Путина, была совершено критической, в своих первых посланиях президент говорил о «вакууме власти» и «приватизации государства». Речь в данном случае не идет о выстраивании пресловутой вертикали власти, изменении порядка выборов губернаторов и других политических мерах. Под укреплением государства понималось прежде всего повышение эффективности государственного аппарата. Как объяснял президент, его слабость, во-первых, позволяла «частным корпорациям и кланам» фактически захватить власть, подрывая суверенитет России, а во-вторых, делала невозможным экономический рост. Разные аспекты недееспособности были связаны между собой, едва ли не главной ее причиной, по словам Путина, были избыточность и неупорядоченность функций государственных органов, которые и затрудняли ведение бизнеса в стране, и создавали простор для коррупции, делавшей возможной ту самую приватизацию.

Реформа госаппарата первоначально отождествлялась президентом с его сокращением, что лежало вполне в русле традиционных представлений о засилье чиновничества в России. «Неоднократные попытки сокращения аппарата управления не сделали правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными, — критиковал Путин в 2001 году деятельность своих предшественников в 1990-х. — Число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время». Сегодня можно констатировать, что если Владимир Путин всерьез собирался сокращать госаппарат, то он потерпел полный провал.

Численность чиновников росла на всем протяжении его президентства — за один только 2006 год она выросла на 7,9% и достигла 1,557 млн человек. Другое дело, что особой беды в этом нет, скорее следует сказать, что сами разговоры о сокращении численности чиновников были не вполне оправданными. Проведенные еще в середине 1990-х специалистами Всемирного банка международные сопоставления показали, что в России слишком мало чиновников по сравнению с развитыми странами, причем не только с Францией, классическим примером бюрократии, но и с США. Скорее наоборот, несмотря даже на заметный рост численности чиновников за последние восемь лет, их все равно еще недостаточно с учетом масштабов страны.

Наиболее планомерные и последовательные меры по реформированию госаппарата, реализованные в первые годы президентства Владимира Путина, были направлены на сокращение не числа чиновников, а ущерба, причиняемого бизнесу их неэффективной работой. В 2001-2003 годах был принят целый пакет законов, направленных на дебюрократизацию и улучшение условий для ведения бизнеса. Например, помимо сокращения числа видов лицензируемой деятельности законодательно устанавливалось, что лицензия должна выдаваться на срок не менее пяти лет. Предполагалось, что чем реже предприниматель должен обращаться в лицензирующий орган, тем реже у последнего будут появляться возможности для вымогательства, да и вообще, тем проще будет жизнь бизнесмена. Регистрация компании должна была занимать не более пяти дней, а регулирующие органы должны были приходить в одну и ту же фирму с плановой проверкой не чаще одного раза в два года.

Благодаря тому, что новые законы устанавливали четкие количественные нормы, которым должны удовлетворять административные процедуры (число дней, лет, проверок и т.д.), пакет мер по дебюрократизации — одна из наиболее достоверно «измеренных» реформ последних лет. Как показали многолетние замеры, определенные улучшения действительно произошли. Однако ни по одному из направлений добиться установленных законами параметров так и не удалось. Например, лишь половина фирм сейчас проходит регистрацию в установленные сроки, и лишь половина выдаваемых лицензий соответствует всем требованиям закона. Более того, в 2006 году ситуация стала ухудшаться. Например, вновь выросли продолжительность регистрации и доля фирм, использующих связи или «подарки» для того, чтобы зарегистрироваться.

Однако центральным событием путинского президентства в области госуправления стала так называемая административная реформа — реструктуризация центральных органов исполнительной власти. Было решено, что во избежание конфликтов интересов, когда одни и те же люди вырабатывают правила, сами их исполняют и сами же контролируют исполнение, разные функции должны быть отданы разным органам. К одной группе функций были отнесены выработка государственной политики и осуществление государственного регулирования. Эти функции достались министерствам во главе с министрами, в теории аналогичным министрам «политическим назначенцам» в западных демократиях. Две другие группы функций — это, во-первых, контроль и надзор и, во-вторых, управление госсобственностью и оказание государственных услуг. Эти функции достались, соответственно, агентствам и службам, выделенным из состава дореформенных министерств.

Это, однако, была только вершина айсберга. Менее заметная, но воистину титаническая работа была запланирована на низшем уровне — там, где, собственно, и происходит взаимодействие чиновников с гражданами и компаниями. В ходе разработки концепции административной реформы были инвентаризованы все виды деятельности, которыми занимались на тот момент госорганы. В результате было выявлено 5634 вида деятельности. 1468 из них были признаны избыточными и подлежащими ликвидации, 263 оказались дублирующими, 868 нуждались в корректировке. Далее предполагалось сократить лишние госучреждения и ввести во всех учреждениях административные регламенты, детально описывающие принципы деятельности данного органа власти, а также «стандарты госуслуг». В этих документах должно было быть зафиксировано, например, кто имеет право на получение данной услуги, куда и в какой форме ему надо для этого обратиться, какие справки могут (и не могут) с него требовать чиновники, когда и в какой форме они обязаны дать ему ответ, какие типы решений могут быть приняты. Здесь же должны были содержаться образцы заявлений, постановлений и т.д., а также схема принятия решений, чтобы чиновники не могли мурыжить граждан, бесконечно пересылая бумагу из одного кабинета в другой. Одновременно должны были приниматься меры по повышению прозрачности работы государственных органов, вводиться по возможности принцип «одного окна» и оценка по результатам. Идеология реформы состояла, таким образом, прежде всего в максимальной регламентации деятельности чиновников. Авторы концепции исходили из того, что у госслужащего должно быть как можно меньше пространства для маневра, для принятия решений по своему усмотрению, тогда исчезнет и почва для злоупотреблений.

Административная реформа была запланирована на 2006-2008 годы, так что сейчас самое время подводить ее итоги. Наиболее неудачным местом реформы стала ее часть, касающаяся высших органов исполнительной власти. Связка «министерство-агентство-служба» оказалась непрочной. Обладающий собственным аппаратным весом глава агентства или службы мог фактически выйти из подчинения своего номинального начальника — министра. Ситуация стала неприличной, когда летом 2005 года министр культуры Александр Соколов публично обвинял своего подчиненного — руководителя Федерального агентства по культуре и кинематографии Михаила Швыдкого — в коррупции, а тот грозился подать на министра в суд за клевету. Не удалось выдержать и принципы административного единообразия. Первоначально заместитель у главы правительства должен был быть только один, но в конце 2005 года появились еще два вице-премьера — Дмитрий Медведев и Сергей Иванов; дополнительные заместители стали появляться и в самих министерствах. Сейчас в правительстве пять отраслевых вице-премьеров, а также два комитета (по молодежи и рыболовству), хотя такой орган, как комитет, в принципы реформы никак не вписывается.

В итоге в сентябре 2007 года Владимир Путин прямо объявил реструктуризацию министерств, провалившейся из-за несоответствия положенных в ее основу западных схем российским реалиям. «Мы создали такую систему управления на уровне правительства, при которой тоже взяли кальку с некоторых государств, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимаются либо субстантивной работой, либо контрольными функциями. В течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель, — заявил президент на встрече с участниками международного дискуссионного клуба «Валдай». — Те люди, которые выступали за либерализм в сфере управления, как только стали министрами, начали таскать к себе руководителей этих агентств и других ведомств и давать им указания. Понимаете? И это продолжается на протяжении трех с половиной лет. Это наши самые либеральные министры. Я ему говорю: «Слушай, что ты делаешь-то? Ты же был такой…» «Ну да, но так не получается». Не получается, значит, чего дурака валять, тогда нужно выстроить так, как получается».

Инвентаризация и упорядочение работы госорганов, однако, продолжаются до сих пор. Всего, по данным МЭРТа, на конец 2007 года было разработано около 300 административных регламентов, 140 из них согласовано. Созданы уже, например, такие документы, как «Типовой административный регламент предоставления государственной услуги «зачисление на социальное обслуживание отдельных категорий населения в областные государственные стационарные учреждения социального обслуживания населения» или «Административный регламент по исполнению Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия государственной функции «аттестация экспертов по культурным ценностям». Статс-секретарь МЭРТа Анна Попова уверяла в своем выступлении в ноябре, что по итогам пилотного внедрения регламентов в ФМС, Росрегистрации, Роснедвижимости и Роструде время ожидания в очереди сократилось в 3-10 раз, время получения услуги сократилось в среднем в три раза, «существенно повысился комфорт граждан». Но одновременно, по признанию статс-секретаря, существенно повысить качество госуслуг только за счет регламентации невозможно. Например, хотя свидетельство о регистрации права на недвижимость по регламенту составляет 10 дней, «фактический срок получения услуги по регистрации земельных участков доходит до 10-12 месяцев». Дело в том, что вовлеченные в процесс органы отказываются взаимодействовать и даже обмениваться информацией. «Фактически без привлечения посредников получить госуслугу практически невозможно», — признается в своем докладе Попова.

Признание это, к сожалению, совпадает и с оценками независимых экспертов. По данным обследования условий для ведения бизнеса в разных странах, которое готовится ежегодно Всемирным банком, никакого заметного улучшения в этой области в России в последние годы не произошло. Сократились, правда, средний срок (с 43 до 29 дней) регистрации новой компании и связанные с этим издержки, но зато ощутимо вырос (с 37 до 52 дней) срок регистрации прав собственности на недвижимое имущество.

Подтверждается данными независимых экспертов и вывод статс-секретаря МЭРТа о расцвете «посреднических услуг», то есть коррупции. Оценивать уровень и характер коррупции сложно — официальной статистики здесь, конечно, быть не может. За годы президентства Владимира Путина Россия опустилась в рейтинге «Глобальный барометр коррупции», ежегодно составляемом международной организацией Transparency International, с 82-го места (в 1999-2000 годах) на 143-е (в 2007 году). Впрочем, такое существенное ухудшение коррупционной ситуации характерно и для других нефтяных государств постсоветского пространства. Что же касается распространенности коррупции, то, по данным Transparency International, доля респондентов, заявляющих, что им или их близким за истекший год хотя бы раз приходилось давать взятку, стабильно колеблется в России на уровне 20%. Этот показатель согласуется и с данными «Левада-центра» (15% в 2006 году).

На фоне этих цифр более убедительно выглядят и оценки, предлагаемые фондом «Индем», который за последние восемь лет дважды — в 2001 и 2005 годах — проводил масштабные замеры коррупции в России на основе опросов и предпринимателей, и населения в целом. В области так называемой бытовой коррупции, возникающей в ходе взаимодействия рядовых граждан с представителями государства, интенсивность взяточничества в целом снизилась, однако существенно вырос размер средней взятки. Кроме того, значительно выросла коррумпированность конкретных институтов, таких как госвузы или ГАИ, фактически перешедших на платное оказание услуг гражданам.

Вместе с тем, по данным «Индема», за период с 2001 по 2005 год скачкообразно вырос рынок деловой коррупции: более чем в 13 раз повысился размер средней взятки, почти в 11 раз — среднегодовой взнос. В абсолютном выражении объем коррупционного рынка вырос почти в девять раз. За это время, правда, росли и цены, но вот характерные факты: если в 2001 году на одну среднюю взятку можно было купить среднего качества квартиру площадью 30 кв. м, то спустя четыре года на нее стало возможно купить квартиру площадью более 300 кв. м. Можно привести и другое сравнение: если в 2001 году коррупционный рынок был на треть меньше годового дохода федерального бюджета, то в 2005 году он превосходил его в 2,66 раз.

Конкретные цифры объема коррупционного рынка можно оспаривать, однако общая картина остается весьма удручающей: нет ни одного признака того, то за прошедшие восемь лет госаппарат стал работать эффективнее. Неэффективность эта выражается, конечно, не только в волоките и взяточничестве, но и в неспособности политического руководства быстро и качественно провести в жизнь те меры, которые оно намечало в здравоохранении, образовании, социальной сфере, других отраслях. И провальное введение ГАИС, и необходимость премьеру лично вникать в ход восстановления города Невельска — это все прямое следствие того, что попытка структурно реформировать госслужбу так и не дала результатов.

Единственное, что действительно изменилось за последние восемь лет в этой области, — это уровень оплаты труда чиновников. По данным за первое полугодие 2007 года, средняя зарплата работников федеральных органов исполнительной власти выросла на рекордные 37% и достигла 15803 руб. по сравнению с 12439 руб. в среднем по экономике. Средние зарплаты региональных чиновников еще выше — от 27,8 тыс. руб. в Москве до 58,8 тыс. руб. в Ханты-Мансийске. Госслужащие стали как минимум средним классом, а чиновник — самой популярной профессией среди молодежи. Мораль, однако, состоит в том, что и этого оказалось недостаточно, чтобы сделать чиновников честными и эффективными. Модернизация госаппарата действительно была важнейшей задачей восемь лет назад. Сегодня она не только не решена, но даже и пути ее возможного решения не просматриваются.

Расскажите друзьям →
Показать ещё